«Исторически сложилось, что в России все процессы, связанные с телеком-сферой, детально регламентируются»

За несколько лет российская законодательная база телекома существенно увеличилась. Изменения затронули практически все сегменты отрасли связи и массовых коммуникаций. Руководитель телекоммуникационной и медиа группы компании «Пепеляев Групп» Наталья Иващенко рассказала РС, какие новые законодательные инициативы ожидают отечественный телеком.

РС: Вы ежедневно отслеживаете изменения в нормативно-правовых актах. Как можно в целом охарактеризовать развитие законодательства в сфере связи в последние годы?

Наталья Иващенко (Н.И.): В основе развития законодательства в области связи находится политика «кнута и пряника». Традиционно правовое регулирование деятельности участников телекоммуникационного рынка в России достаточно масштабно. Оно складывается не только из фундаментального для отрасли Федерального закона «О связи», ФЗ «О средствах массовой информации», ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», др. законов, но также и из огромного количества подзаконных нормативных правовых и нормативных актов. А также из решений ГКРЧ, хотя и не обладающими статусом нормативным правовых актов, но являющихся общеобязательными для исполнения.

И участники рынка, и само государство в лице уполномоченных органов понимают и признают чрезмерность такого регулирования, а также избыточность административных барьеров, которые препятствуют быстрому и эффективному развитию отрасли, новых услуг, качества услуг, новых технологий.

Начало реформы законодательства в области связи de jure связано с изданием Распоряжения Правительства РФ от 26.04.2011 № 734-р, которым был утвержден План реализации мероприятий по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного государственного регулирования в сфере связи. Так или иначе, многие меры, пусть с запозданием и не всегда с идеальным качеством исполнения нормативных правовых актов, но все же реализуются на практике.

При госорганах создаются рабочие группы, в рамках которых операторы связи имеют возможность высказать свои мнения, выносятся на общественное обсуждение новые законодательные инициативы. Такое взаимодействие помогает обеим сторонам услышать друг друга и доработать предложенные инициативы.

РС: Какие недавно принятые законы, на Ваш взгляд, положительно повлияли на рынок телекома?

Н.И.: В то же время многие законодательные инициативы направлены на улучшение услуг связи, их качества, увеличения доступности для абонентов, на защиту от спама, на безопасность «Интернета» и т.п. А это, в свою очередь, при прочих плюсах для пользователей, добавляет операторам дополнительные расходы и необходимость следования новым правилам. Хорошим примером в этом отношении является введение принципа MNP.

Значительно ужесточилось регулирование, связанное с оборотом «запрещенного» контента, и контента, защищаемого авторским правом.

Внедряемый «со скрипом» Единый реестр доменных имен*, показал за два года свою эффективность. Вслед за его созданием последовали законодательные изменения, связанные с защитой интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях. Так называемый «Антипиратский закон» от 02.07.2013 № 187-ФЗ, действующий чуть более года, также позволяет сделать первые выводы: с одной стороны, размещать незаконный контент (без разрешения правообладателя) стало сложнее, с другой ? этот закон коснулся далеко не всех видов контента. В свою очередь «пираты» занимаются активным поиском и используют технологии, позволяющие им уходить от ответственности.

Интересные законодательные изменения произошли за последние полгода – год в сферах хранения персональных данных (ПД), обмена информацией с использованием IT-услуг. Также в области регулирования СМИ ? в части ограничения доли участия иностранных компаний в капитале организаций, которым принадлежат СМИ, только 20%, до этого ограничение было в размере 50 процентов.

РС: Сейчас появляется много законодательных инициатив, призванных повлиять на развитие отрасли. Тема поддержки отечественных производителей телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения получила особое значение, и обсуждается на всех уровнях. Как Вы оцениваете эту инициативу?

Н.И.: В целом эта идея далеко не новая, но в связи с изменившейся политической ситуацией она получила новое развитие. Многие участники рынка не поддерживают идею введения на законодательном уровне ограничений на приобретение и использование на сетях связи иностранного оборудования, аналоги которого есть в России. По моему мнению, жизнеспособность этой идеи будет определяться в основном политической обстановкой. Но в любом случае хочется надеяться, что даже в случае введения соответствующих ограничений, они будут распространяться только на будущие периоды.

Параллельно появилась инициатива на уровне проекта Постановления Правительства РФ «О проведении в 2015 г. переоценки в бухгалтерском учете крупных и средних предприятий промышленности, транспорта и связи отдельных категорий основных фондов (оборудования) с истекшим сроком полезного использования». Проект предусматривает обязанность, в том числе, организаций связи провести переоценку основных средств с истекшим сроком службы по рыночной стоимости и установить для них дополнительный срок полезного использования. Это, в свою очередь, приведет к росту налога на имущество. По замыслу инициаторов, это предложение должно простимулировать участников рынка приобретать новое оборудование.

Также обсуждается идея отмены нулевой ставки НДС в отношении лицензий на программное обеспечение.

РС: Динамично развивающийся рынок требует развития правовой базы. Во многом этим обусловлено появление большого количества законодательных инициатив. Какие еще готовящиеся нормативные акты Вы хотели бы отметить?

Н.И.: Серьезные изменения ожидаются в области регулирования радиочастотного спектра. Законопроектом, подготовленным в Минкомсвязи России, было предложено внести поправки в Федеральный закон «О связи». А именно, вводится понятие «многосубъектное использование радиочастотного спектра», разрешающее операторам совместно работать в имеющихся у них диапазонах.

Также предусмотрено введение понятия – «совместное использование радиоэлектронного средства – использование радиоэлектронного средства в составе двух или более сетей связи операторов связи».

Эти изменения могут способствовать выходу на рынок новых продуктов и решений.

Тема совместного использования спектра обсуждается уже достаточно давно, в середине лета законопроект был принят в первом чтении.

В то же время Минкомсвязь России подготовила и внесла в Правительство РФ проект ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» в части совершенствования разрешительной деятельности, регулирования радиочастотного спектра.

В настоящее время трудно предсказать, какой из законопроектов получит дальнейшее развитие, но очевидно, что государство в лице уполномоченных органов предлагает в том или иной виде поддержку идеи о совместном использовании радиочастотного спектра.

Параллельно в Правительстве идет работа над проектом Постановления «О международно-правовой защите присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов и порядке использования на территории РФ спутниковых сетей связи, находящихся под юрисдикцией иностранных государств…», над проектом Постановления Правительства РФ «О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств».

Обсуждалась также идея сокращения перечня услуг связи, поскольку в настоящее время их предусмотрено 19.

Актуальным продолжает оставаться еще более либеральное предложение, а именно предложение о введении уведомительного порядка начала оказания услуг связи вместо получения лицензии.

На уровне Постановления Правительства РФ (от 24.05.2014 № 480) был урегулирован порядок проведения торгов (аукционов и конкурсов) на получение лицензии на оказание услуг связи, исходя из которого аукционы получили преимущество.

Кроме того, Минфин России готовит проект федерального закона, который, возможно, снимет ряд ограничений в использовании мобильной коммерции. Он должен способствовать ее дальнейшему развитию: позволит осуществлять мобильные платежи юридическим лицам по корпоративным тарифным планам; снимет ограничения на платежи для постоплатных клиентов; снимет необходимость получить согласие плательщика на проведение однотипных транзакций при каждом платеже (например, оплата проезда).

РС: В чем специфика российского отраслевого регулирования? Следует ли отечественный телеком зарубежному опыту или идет своим путем?

Н.И.: В чем-то Россия, безусловно, перенимает зарубежный опыт или, как минимум, «примеривает его на себя». Например, в Европе отсутствует такой большой перечень услуг связи как у нас, а процесс получения лицензии носит уведомительный характер. И регулятор рассматривает возможность принятия для отечественного телеком-рынка такого подхода.

На Западе не предъявляется законодательных требований к построению сетей связи, пропуску трафика, качеству услуг. У нас же, наоборот, контроль за этим обеспечивается публичным мониторингом, жесткой регламентацией на уровне нормативных правовых актов и при участии надзорных органов. Также в России существуют требования к построению сетей связи, запрещен прямой пропуск трафика, и на уровне законодательных инициатив предлагается ввести критерии качества услуг связи, которым должны следовать операторы.

Телеком-оборудование в подавляющем большинстве случаев подлежит отечественной сертификации (независимо от его мощности), в Европе же достаточно декларирования.

Не думаю, что имеет смысл перечислять все различия правового регулирования. Важным является то, что регулирование в Европе более либеральное, чем у нас. В России сохраняются свои особенности более детальной регламентации всех процессов.

РС: Регулятор и операторы активно работают в части защиты абонентов от спама, прозрачности клиентских счетов. Какие еще, на Ваш взгляд, нужны изменения в закон РФ «О защите прав потребителей» в области отношений сотовых компаний и абонентов?

Н.И.: У этого вопроса есть два аспекта: общий и частный. Общий касается защиты прав потребителей в целом (не только потребителей услуг связи). Частный аспект затрагивает защиту прав абонентов / пользователей услугами связи в законодательстве.

В последнее время регулятор действительно проводит активную работу в отношении защиты прав и законных интересов потребителей услуг связи. С 21 октября 2014 г. вступил в силу закон, запрещающий рассылку коротких текстовых сообщений без предварительного согласия абонента на подобную рассылку. Также пользователь может самостоятельно обратиться к оператору с требованием о прекращении подобных рассылок с указанием номера или уникального кода идентификации.

Безусловно, принятие подобных актов вносит свой положительный вклад в повышение уровня защиты прав абонентов, однако и в данном законе не удалось избежать неясностей. Так, например, Национальный совет финансового рынка уже обратился к регулятору с просьбой пояснить и отредактировать указанный документ. Представителей некоммерческого партнерства смутило то, что SMS, содержащие индивидуальные сообщения для клиентов (например, пароли и т.д.), формально также могут быть отнесены к спаму. Также возникает вопрос о необходимости уведомления заказчиков рассылки при отказе от нее абонента: не ущемляет ли права первого отсутствие норм об обязательности такого уведомления.

С 1 мая 2014 года в нашем законодательстве официально закреплено понятие «контентных услуг». Эти изменения также обязывают оператора на основании обращения абонента создать отдельный лицевой счет для оплаты исключительно указанных услуг. При отсутствии такого обращения предоставление сервиса должно осуществлять исключительно после получения согласия пользователя на оплату таких услуг. При этом обязательно должна идентификация абонента и позволяющая достоверно установить его волеизъявление на получение данных услуг. Вектор развития законодательства в таком направлении, определенно, должен сказаться на работе контент-провайдеров. А именно, упроститься процесс доказывания абонентами незаконных подключений подобных услуг без их согласия.

Кроме того, регулятором ведется работа над единой методикой оценки качества услуг мобильной связи. Необходимость введения подобных критериев обсуждается довольно давно: необходимость единых критериев очевидна. В обсуждении проекта принимают участие ведущие игроки рынка. Ожидается, что принятие методики поможет снизить долю государственного регулирования в отношении услуг связи, переложив эти функции на рынок. Это, в свою очередь, предоставит абонентам возможность более осознанно выбирать оператора.

Хочется обратить внимание и на тему защиты прав потребителей в целом. В настоящее время обсуждается вопрос о преобразовании Закона «О защите прав потребителей» в кодекс. Предполагается, что он будет включать общие вопросы (подсудность потребительских споров, оплата госпошлины и др.), специальные положения (правила раскрытия информации, сроки возврата денег и др.). Также в него могут войти конкретные разделы по всей потребительской тематике («авиаперевозки», «розничная торговля», «туризм» и др.). Опыт многих стран показывает эффективность подобных кодексов. При принятии кодекса с большой долей вероятности в него войдет новый раздел, посвященный услугам связи.

РС: Каковы основные проблемы Вы видите в становлении системы обработки и защиты персональных данных в России?

Н.И.: Законодательные изменения, касаются персональных данных (Федеральный закон от 21.07.2014 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях»).

В середине лета были внесены поправки в ФЗ от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» и от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Суть их сводится к обязыванию использовать для обработки[1] ПД наших граждан электронные базы данных, расположенные исключительно на территории РФ.

Закон будет распространяться как на российские, так и на иностранные компании. Информацию о месте нахождения базы данных, содержащей ПД наших соотечественников, компании обязаны будут предоставлять в Роскомнадзор. У нарушителей возникает риск закрытия доступа к их сайтам и ресурсам с территории России (по решению суда) и штрафных санкций.

Изменения потребуют расходов от компаний, которые ранее обрабатывали персональные граждан РФ заграницей. Понадобится перенос такой обработки на территорию РФ, и, разумеется, это увеличит спрос на соответствующие услуги по размещению серверов и хранению информации.

Предполагается, что изменения должны вступить в силу с 1 сентября 2016 года. В тоже время в Госдуме уже во втором чтении принят законопроект о переносе срока уже на 1 января 2015 года. По моему мнению, очень невелика вероятность, что это произойдет, иначе многие компании объективно не успеют подготовиться.

РС: Решил ли проблемы авторского права федеральный закон, № 187-ФЗ, называемый «антипиратским»? Что сегодня, в первую очередь, стоило бы в этой сфере?

Н.И.: «Антипиратский» закон действует уже более года, и можно подводить промежуточные итоги.

Отчасти поставленные цели были достигнуты. Между тем, в документе существует достаточно много неточностей и пробелов, которые значительно снижают его эффективность.

Терминология закона несколько отличается от общепринятой, и это создает определенные риски. Так, вместо появившегося в 2012 году в ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понятия «владелец интернет-сайта» в «антипиратском» законе используется «владелец информационного ресурса». При этом его определение отсутствует в документе. Понятие «лицо, предоставляющее возможность доступа к материалу» также является нечетким, его применение возможно как в отношении поисковых систем, так и отдельных лиц, просто разместивших ссылку на ресурс. При рассмотрении законопроекта введение этой формулировки объяснялось необходимостью борьбы с незаконным использованием фильмов с помощью системы торрент-треккеров.

Кроме того, процедуры блокировки, предусмотренные в законе, создают почву для злоупотреблений со стороны недобросовестных заявителей в отношении своих конкурентов. Так перед подачей заявления в суд правообладатели не обязаны обращаться к владельцам информационных ресурсов с требованием удалить незаконный контент. 

В прошлом году в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, устанавливающий административную ответственность информационных посредников за непринятие ими мер по удалению информации и (или) ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим информацию с нарушением интеллектуальных прав. До сих пор этот законопроект не прошел даже первое чтение.

Если говорить о перспективах, стоит отметить динамику развития способов обхода закона. «Пираты» применяют все более продвинутые технологии. К их числу можно отнести магнитные ссылки, позволяющие обмениваться файлами в децентрализованных файлообменниках совершенно анонимно, «невидимый интернет» и др.

Кроме того, Госдумой во втором чтении принят законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и ГПК РФ». Он расширяет сферу применения в отношении объектов авторских и смежных прав, кроме фотографических произведений и произведений, полученных способами, аналогичными фотографии.

РС: Как, по Вашему мнению, обстоят дела с сокращением административных барьеров на пути к использованию спектра. Каких первоочередных законодательных изменений требует сегодня развитие рынка телекоммуникаций?

Н.И.: Из положительных моментов для рынка следует отметить принятие Постановления Правительства РФ от 24.05.2014 № 480 «О торгах (аукционах, конкурсах) на получение лицензии на оказание услуг связи». Исходя из него, торги теперь будут проводиться преимущественно в форме аукциона, а не конкурса, как это было раньше. Такая форма является более прозрачной и надежной.

Значимым шагом в снижении административных барьеров является внесение изменений в «Методику расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра». Ключевым изменением в Методике является то, что операторы связи будут платить теперь за весь выделенный им диапазон, а не за количество базовых станций. Ей также для технологии LTE предусматривается скидка в размере 90% от оплаты частот вместо действующих 50 процентов. По замыслу Минкомсвязи России, эти меры должны стимулировать операторов развивать сети связи, устанавливать дополнительные базовые станции на уже освоенных территориях. Итогом чего должен стать рост качества услуг связи.

Кроме того, как я уже упоминала, и на уровне Минкомсвязи России, и на уровне Правительства РФ, и на уровне Госдумы обсуждается идея о совместном использовании радиочастотного спектра. Остается надеяться, что такая идея получит законодательное воплощение.

_{*Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено}

_{[1]Сбор, запись, систематизация, накопление, хранение, уточнение, извлечение персональных данных.}

СПРАВКА

Наталья Сергеевна Иващенко

Руководитель телекоммуникационной и медиа группы компании «Пепеляев Групп»

• Окончила Всероссийскую государственную академию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (в настоящее время ВГНА Министерства финансов Российской Федерации) по специальности «юриспруденция».
• Защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по специальности «Административное право, финансовое право, информационное право».
• Прошла обучение в Санкт-Петербургском центре электросвязи по курсу «Сети связи и телекоммуникационные услуги».
• С 2004 года работает в компании «Пепеляев Групп».
• Издание Legal 500 рекомендовало Н. Иващенко в качестве ведущего эксперта в области телекоммуникаций, СМИ, информационных технологий, а также в области налогообложения. Международный юридический рейтинг Chambers Europe 2014 рекомендует Н. Иващенко и телекоммуникационную группу под ее руководством для сопровождения бизнес-проектов в России и за рубежом.

РС