Регулирование / Статьи
нормотворчество цифровизация
7.7.2022

Цифровой закон писан

Как государство с помощью IT стандартизирует правовую систему

Цифровизация общества запустила трансформацию системы нормативного регулирования. Законодательные акты должны быть адаптированы к цифровой среде, стать согласованными и понятными – гражданам, бизнесу, а также искусственному интеллекту (ИИ), который систематизирует их. Важный шаг в этом направлении был сделан в конце 2021 года, когда в России была принята Концепция развития технологий машиночитаемого права. Пилотные проекты по электронному праву пока единичные, а в сфере госуправления запущены только в правительстве Москве.

ПО ПРИМЕРУ REGULATION.GOV.RU

6,5 тыс. постановлений правительства было принято только в 2021 году, рассказал на Международном юридическом форуме статс-секретарь – заместитель министра экономического развития РФ Алексей Херсонцев. Нормотворчество ускорилось кратно в связи с цифровизацией, и юристы не успевают следить за той правовой базой, которая контролирует их деятельность, констатировал заместитель генерального директора АНО «Цифровая экономика» Дмитрий Тер-Степанов.

По словам А.Херсонцева, 328 дней – среднее время подготовки нормативно-правового акта (НПА).

Алексей Херсонцев, Минэкономразвития:

– Столь долгий срок объясним участием большого числа ведомств, утверждающих тексты. Один нормативный акт проходит 7-12 «петель» согласований, за счет чего время на обработку одной итерации увеличивается до 30 дней. На процесс рассмотрения НПА влияет и их огромный объем. Так, например, изменения в закон о контрольно-надзорной деятельности (ФЗ №170) содержат более 700 страниц, при его подготовке вносились правки в 132 документа.

Эксперты отметили, что

при переводе права в цифровые бизнес-процессы важно синхронизировать действия юристов и программистов

IT-специалисты работают с данными, а юристы с документами – со смыслами в текстах, объяснил разницу подходов руководитель проектной рабочей группы АНО «Комитет по развитию безопасной среды в сфере цифровых технологий» Станислав Лахтин.

А.Херсонцев отметил, что стандартизация права является вызовом, но реально достижима. «В 2011 году мы создали Regulation.gov.ru, тогда это тоже казалось невозможным, прорывом. Сегодня ресурс, на котором собрана информация о деятельности правительства в области подготовки нормативных документов, очень востребован», – констатировал замминистра.

ПРОЕКТЫ В ОБЛАСТИ ЦИФРОВОГО ПРАВА

Центр правовой информации Минюста оцифровал 12 млн НПА, включая законодательные акты муниципального уровня, рассказал первый заместитель директора ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ» Илья Кучеров. Но доступность этого материала, удобство его восприятия и пользования вызывает вопросы, отметил эксперт.

А.Херсонцев считает, что

оцифровка документов упрощает рабочие процессы, но упор надо делать на создание новых правовых норм в онлайн, чтобы они становились эталоном

По его словам, такие системы уже есть.

Так, в прошлом году вокруг Кодекса административных правонарушений (КоАП), содержащего 727 статей и включающего почти 2 тыс. составов правонарушений, создана система справочников. Выпущено 22 таких сборника, и они интегрированы во ФГИС РОТ (реестр обязательных требований), которую Минэкономразвития курирует совместно с Минцифры. Оптимизация КОАП имеет много преимуществ, а именно:

  • соединение требований и санкций в одну систему с подсказками;
  • цифровизация производства по административным делам и разработка соответствующей ИС;
  • составление протоколов в электронном виде.

А.Херсонцев отметил, что уже внедрены цифровые административные регламенты (ЦАР) предоставления госуслуг. В них процесс предоставления сервисов выстроен вокруг сведений, а не документов. Для этого предусмотрен конструктор ЦАР, им является «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (ФГИС «ФРГУ»).

В числе преимуществ ЦАР:

  • сроки создания и согласования до 6 раз быстрее;
  • шаблоны и типовые формы обеспечивают быстрый старт;
  • облако не требует создания дополнительной инфраструктуры в регионе.

К 1 января 2023 года запланирован перевод в электронный формат всех массовых госуслуг, отметили эксперты. 

В числе других формирующихся и перезапускаемых сегодня проектов в области цифрового права такие:

  • «Цифровое техрегулирование ЕАЭС», содержащее 52 техрегламента;
  • ГИС «Нормотворчество», предусматривающая цифровой стандарт НПА.  

Алексей Херсонцев:  

– До конца года ГИС «Нормотворчество» «взлетит». Мы наладим процесс, при котором структура нормативного акта фактически собирается алгоритмом. Сейчас мы тестируем действия Минюста по госрегистрации документов таким способом.

Замминистра обозначил цель проекта: в конечном итоге

ГИС будет отдавать на хранение «размеченный» документ, понятный другой информсистеме

Все новшества в сфере автоматизации законодательства содержат единые технические требования к выпуску, размещению, хранению и распространению текстов НПА в электронном виде, также отметил А.Херсонцев. Они будут соблюдаться и на площадке pravo.gov.ru. Ресурс с 1 июля стал единым местом официальной публикации правовых актов. Данный указ президент подписал в марте.

ЧЕЛОВЕКОПОНИМАЕМЫЕ ТЕКСТЫ ЗАКОНОВ ДЛЯ ИИ

Основой автоматизации права являются машиночитаемые нормы. Перевод НПА в компьютерный код предусматривает одноименная концепция, она утверждена правительством в сентябре 2021 года.

Благодаря машиночитаемому праву (МП),

ИИ сможет сопоставлять тексты разных НПА и выдавать юристам применяемые нормы. Бизнес с помощью этой технологии будет автоматически проверять, правильно ли составлены юридические документы

Руководитель направления «Цифровое развитие» Фонда «Центр стратегических разработок» Александр Малахов сообщил, что согласно исследованию, 63% респондентов в регионах положительно оценивают перспективы ИИ в цифровизации права. Однако практическую готовность таких решений отметили только 8,2 % опрошенных.

Александр Малахов, Фонд «Центр стратегических разработок»:

– Причина такого разрыва в том, что успешные практики неизвестны, эффективная коммуникация между разработчиками и заказчикам не выстроена. Велик страх ошибки, высока ее стоимость. В регионах чувствуется как недостаток компетенций, так и ресурсов – накопленных данных.

По мнению С.Лахтина, в числе распространенных ошибок – неправильный выбор объекта автоматизации и цифровой трансформации: им должна быть не система, не метод, а сам НПА.

Машиночитаемые нормы как таковые пока не получили широкого применения в мире, констатировал управляющий партнер юридической компании «Симплоер» Антон Вашкевич. По его словам, страны чаще идут по пути внедрения готовых продуктов в этой сфере, концентрируясь на госуслугах.

Антон Вашкевич, «Симплоер»:

– Считается достижением, когда есть два юриста и при этом три мнения, но в реальности это провал. Сложившаяся система права неэффективна, она неоднозначна вне зависимости от юрисдикции. ИИ и кода недостаточно, чтобы сделать его машиночитаемым. Для алгоритмизации НПА нужен язык юридического программирования.

Современные НПА представляют собой длинные тексты с описанием, какие слова вносятся в те или иные статьи. Юристы научились с этим работать, но это не лучшая практика, констатировал Д.Тер-Степанов. По его словам, режим правки, который есть в любой офисной программе, сегодня кратно понятнее и несет существенно меньше издержек по переводу из непонятного языка поправок в человекочитаемый.

А.Херсонцев отметил, что

преобразовывать нормы права нужно с учетом изменения языковых особенностей, связанных с большей технологизацией

Барьером для машиночитаемого описания является наличие дублирующих определений одних и тех же терминов, считает А.Малахов. По его словам, выходом из ситуации станет в том числе развитие системы открытых данных.

В условиях переходного периода Минцифры предложило продлить до 31 августа 2023 года использование сертификатов представителей юридических лиц без применения машиночитаемой доверенности. 

ПОТРЕБНОСТИ И РОЛЬ БИЗНЕСА

Крупные компании могут себе позволить иметь штат юристов, которые анализируют законодательство. Так, в ОАО «РЖД» создано единое цифровое пространство, благодаря чему удалось систематизировать 29 тыс. выпускаемых НПА в год, отметил заместитель начальника правового департамента ОАО «Российские железные дороги» Сергей Иванов. Также автоматизированная система поиска агрегирует информацию на внешних интернет-ресурсах, аккумулируя более 340 профильных тем, сообщил эксперт.

Малый бизнес наиболее чувствителен к регуляторным изменениям и не имеет таких ресурсов, он ждет от государства доступной и понятной правовой системы, отметил вице-президент по развитию и планированию Фонда «Сколково» Сергей Израйлит.

Он рассказал о созданном экспертами своеобразном конструкторе правоотношений для формирования регламентов, договоров. Эта «песочница», с помощью машиночитаемых языков реализующая систему проектирования НПА, называется «Стандартопедия».

В бизнесе цифровизация права уже внедрена, констатировала вице-президент по связам с государственными органами VK Ирина Сиренко. По ее словам, площадка не может заключить договор с пользователем офлайн, а получает все согласия дистанционно.

Вместе с тем, по мнению И.Сиренко,

процесс перехода правовой системы в новую плоскость носит разрозненный характер, и пока еще в компании вынуждены отслеживать документы вручную

Ирина Сиренко, VK:

На Regulation.gov.ru актуальные документы можно найти только по разработчику. Хотелось бы усовершенствовать систему поиска по ключевым словам и связанным источникам. Еще необходимо доработать управление изменениями, поскольку мы не видим какие правки были внесены в ходе разработки и принятия НПА. Также не отображаются наши замечания, поэтому порой мы их дублируем.

В Москве многие эти опции учтены, отметила эксперт, имея ввиду уже два года работающую в столице электронную систему утверждения, согласования и хранения НПА. Это другая философия отношений людей, которые занимаются нормами права, рассказал первый заместитель руководителя аппарата мэра и правительства Москвы Павел Гончаренко. При создании этой системы целью для разработчиков являлась не диджитализация как таковая, а глобальная перестройка нормотворческого процесса.

Павел Гончаренко, правительство Москвы:

Мы не пишем заключений по проектам НПА. Делаем пометки по тексту, и система сама формирует его. Замечания коллег учитываются нажатием одной кнопки на клавиатуре. Пользователь правит действующую редакцию, и система сама готовит проект о внесении изменений. Представители ФОИВ не встречаются ни очно, ни онлайн, они берут документы в облаке. Там есть вся история изменений проекта, статистика, возможна сортировка любых данных.

Сергей Израйлит, Фонд «Сколково»:

– Изначально мы хотели, чтобы бизнес взял на себя часть этой работы. Но если государство не сделает базовую инфраструктурную часть, коммерческие компании начнут создавать собственные системы. И мы не построим единую ткань права, и будет лишь цифровая витрина.

П.Гончаренко привел ключевые показатели функционирования системы:

  • 8,3 тыс. документов создано в системе;
  • 6,2 млн версий НПА отслеживается;
  • на 50% сократился срок подготовки проектов;
  • на 55% стало больше принятых актов за определенный период времени, то есть выросла пропускная способность;
  • на 60% уменьшился срок согласования проекта правовым управлением.

Это настоящее управленческое решение «под ключ», и на основе столичной практики будет строиться федеральная система, сказал А.Херсонцев.

Изображение: RSpectr, AdobeStock, Freepik.com

Еще по теме

Государство усиливает контроль над вхождением IT-компаний в льготный перечень

Онлайн-травлю планируют регулировать на законодательном уровне

В России предложили отменить ограничения на заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве в цифровых проектах

Какие риски видят интернет-компании в законопроекте о классифайдах

Как бизнес будет внедрять правила обновленного 152-ФЗ

Что предлагается в сфере регулирования обмена данными между бизнесом и государством

Как в России происходит становление регулирования в сфере криптоденег

Десятилетие науки и технологий в России задаст вектор развития

Как формируется рынок беспилотной аэродоставки в России

Какие меры принимаются для перезапуска российского рынка электроники

Спасет ли дополнительное IT-образование от кадрового голода

В каких сферах применяются обезличенные данные видеоаналитики

Почему невнимание к защите персональных данных должно грозить огромными штрафами

Какие меры принимаются, чтобы электронные деньги легализовались в системе традиционных финансов

Нужно ли закрепить понятие невзаимозаменяемого токена в Гражданском кодексе РФ